社会保险制度的现状

1. 社会保险制度的现状

保险小编帮您解答，更多疑问可在线答疑。
从政府集权管理到多元自治管理—中国社会保险组织管理模式的末来发展【关键字】社会保险制度；组织管理模式；政府集权管理；多元自治管理，全国文秘工作者的!【摘要】组织管理模式是社会保险制度发展的重要制约因素。中国社会保险组织管理模式是以官设、官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式，这种模式排斥了社会保险制度中最重要的责任主体——劳资双方的参与权，对社会保险制度自我调节、自我发展造成了不良影响。中国社会保险组织管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化，成立由政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险自治管理委员会模式，使社会保险实现自我调节、自我发展，保证社会保险制度的健康、可持续发展。实行这种组织管理模式还必须创造相应的条件，包括将社会保险制度的确立权交给全国人大，将社会保险的实施向官民结合的方向推进等。中国的社会保险改革已经持续进行了将近年，但还面临着许多问题与困难在政府集权管理下，雇主与劳动者既缺少发言权也缺少参与权，社会保险责任正在走向政府化，有鉴于此，重新思考中国社会保险制度的组织管理模式，已经成为中国社会保险制度深化改革的重要任务。一、中国社会保险是官设、官管、官办、官督型政府集权管理模式中国是一个典型的集权型国家，这＿传统色彩在社会保障领域得到了充分体现。在计划经济时代，中国面向城镇劳动者的社会保险是以劳动保险的名义实施的国家保险制度，它虽然由劳动者所在单位直接提供，却完全服从国家政府的政策规范与行政管理，单位没有自主权，企业的盈亏状况不影响职工的劳动保险权益，国家财政事实上充当着劳动保险制度的经济基础与物质保证，因此，提供劳动保险的虽然是单位，但实际上单位只是国家保险制度组织管理的最后一个环节。世纪年代中期以来，由于中国经济体制改革的快速推进，原有的劳动保险制度因无法适应市场经济体制改革的需要而被摒弃，新的社会保险制度逐渐得到确立。与国家保险模式的劳动保险相比，中国现行社会保险制度实现了如下转变：一制度模式由原来现收现付式的国家保险制劳动保险制转变为部分积累式的社会保险制。二财政责任由原来的国家政府负责转变为政府、企业与劳动者等多方分担。三实施方式由原来的单位分割、封闭运行转变为统「的、开放型的社会化实施。上述转变表明，中国社会保险已经基本完成了制度转型的任务。然而，就社会保险的组织管理模式而言，这种转变只是将过去由国有单位分散实施变为政府机构统一实施而已，仍然具有很强的政府集权管理的色彩。具体而言，包括如下几个方面：其一，现行社会保险制度由政府制定的行政法规、规章或文件加以规范。迄今为止，中国的立法机关还未通过相应的社会保险立法，虽然今年已经确定将社会保险法纳入本届立法机关任期的立法规划，但近年内仍将难以上升到立法机关法律规范的层次。现行社会保险制度都是通过国务院或国务院所属职能部门或地方政府制定相应的行政法规或规章来确立的。在国家层面，规范基本养老保险和医疗保险的依据甚至还不是规范的行政法规，而是以国务院名义发布的改革方案与决定；规范失业保险、工伤保险的是国务院先后制定的失业保险条例与工伤保险条例；规范生育保险事务的只是劳动行政部门发布的试行办法。在社会保险费征缴方面，则由国务院制定的《社会保险费征缴暂行条例》来规范。社会保险方面的财务会计制度、基金管理均由行政职能部门通过相关政策文件来规范。地方政府亦有权在中央政策框架内制定相应的政策来规范本地的社会保险事务。可见，中国现行社会保险制度的依据不是由立法机关确定的，而是由政府决定的，这种状况影响了社会保险制度的权威性与稳定性。其二，社会保险事务的主管部门是政府的劳动和社会保障行政部门。根据中国政府的架构与职责划分，负责全国社会保险事务管理的是劳动和社会保障行政部门，在中央政府中是劳动和社会保障部，在地方则是劳动和社会保障厅局。该部门制定各项社会保险政策并管理相应的社会保险事务。其三，各项社会保险业务由设在劳动保障系统内部的官方社会保险事业管理中心局经办。如中央层次的社会保险事业管理中心实际上完全隶属于劳动和社会保障部，地方的社会保险经办机构同样隶属于当地的劳动和社会保障行政部门。官方经办、承担着各项社会保险业务。部分地区是委托地方税务机构代为征收社会保险费，更为强烈地表明了政府对社会保险具体事务的干预。其四，监督社会保险运行的是政府行政部门。一方面，政府财政部门承担着对社会保险制度运行的日常监督之责，社会保险基金必须进入财政专户并接受财政部门的监督；另一方面，社会保险机构还必须接受政府审计部门的审计监督，审计部门设置了专门的社会保障审计机构。综上可见，中国现行社会保险制度是政策出于行政部门、管理权在行政部门、经办权属于行政部门、监督权同样在行政部门，这种官设、官管、官办、官督型体制是典型的政府集权组织管理模式。二、中国社会保险政府集权管理模式的缘由及其效应中国社会保险政府集权管理模式，基本上是原有模式的延续，与改革中已经确立的财政责任多方分担机制、社会化实施机制以及基本养老保险制度所选择的统账结合模式不相吻合。政府集权管理模式仍然延续的原因在于：第一，对原有政府管理体制的路径依赖。一方面，社会保险属于公共事务，对社会保险的管理属于上层建筑范畴，它必然要服从于中国现行行政架构。而中国自古以来就是政府集权管理甚至突出地表现为中央集权管理，虽然中国已经开始从无限责任政府向有限责任政府转化，但政府集权管理行政及社会事务并未从根本上发生改变。另一方面，现行社会保险制度脱胎于计划经济时代的国家保险模式——劳动保险制度，从而不可避免地继承了原有体制下政府负责的传统。历史传统的惯性使现行社会保险管理对原来形成的政府集权管理模式产生了路径依赖，不可避免地打上了政府集权管理的烙印。第二，社会保险制度改革离不开强有力的行政力量来主导与推动。中国的社会保险制度改革是对原有利益格局的重大调整，责任分担机制的确立，决定了社会保险制度的国家政府、企业、劳动者个人责任的重新划分。不仅如此，中国还对社会保险制度的财务模式、覆盖范围、待遇水平等进行了全方位的变革。如此巨大的制度变革与制度创新，如果没有强有力的行政主导，便不可能推进。因此，中国现行社会保险制度采取政府集权管理模式，客观上也是中国社会经济变革过程和社会保险制度转型期的需要。第三，政府依然承担着主要的财政责任。尽管中国现行的社会保险制度确立了政府、企业与个人责任分担的机制，但总体而言，政府承担的责任仍然是主要的。根据现行社会保险制度的实践情况，企业或雇主承担的缴费责任全国平均约占工资总额的，但有／以上的企业并未参加社会保险，即使是参加了社会保险的企业，亦存在着少缴、漏缴、欠缴社会保险费的现象；个人缴纳基本养老保险个人账户基金的数额为本人工资额的，但全国多数地区只达到，而参加基本养老保险的职工截至××年底只有万人，参加医疗保险与失业保险的职工亦刚逾亿人，参加工伤保险与生育保险的劳动者则更少，多数从业人员并未参加社会保险。因此，作为社会保险缴费主体的企业单位与劳动者个人还未真正成为这一制度的缴费主体。与此同时，中国政府却仍然承担着社会保险制度的巨大财政责任，包括：一社会保险行政与经办机构的管理与运行经费列入国家财政预算。二机关事业单位职工的社会保险缴费责任实际上相当于雇主承担的社会保险缴费由政府承担。三对养老保险的财政补贴，即对各地主要是老工业基地养老保险基金的年度亏空给以补贴，这已经构成国家财政的重要支出项目。年至××年，中央财政对养老保险支出的补贴分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元、亿元，年共计补贴亿元；如果再加上一些地方财政对养老保险的补贴，国家财政补贴养老保险的支出还要多。这是由于计划经济时代职工没有任何养老金积累而现阶段又进入退休高峰期造成的。四对其他社会保险项目的支出补贴，如对失业保险基金及类似于失业保险基金的下岗职工基本生活保障基金的补贴，对医疗保险基金不足的补贴等。以中央财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的补贴为例，年至××年，中央财政补贴分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元、亿元，六年共计补贴亿元。上述四项支出揭示出中国政府仍然在整个社会保险制度中承担着重要乃至主要责任的事实。这一事实决定了中国政府必须承担起有效组织与管理社会保险事务的责任。第四，没有相应的替代机制。虽然中国政府机构改革的目标是小政府、大社会，但中国的社会组织欠发达，大量社会事务仍然依靠政府管理。在德国等发达国家富有成效的由政府、资方、劳方组成的三方协商机制，在中国虽然在形式上已经建立起来，却是非常不完善的。中国的工会组织由于经济结构的多元化与复杂化正在遭遇新的挑战，中国的雇主组织还很不成熟。因此，如果政府对社会保险事务疏于组织管理，这一制度在现阶段便不可能找到相应的替代机制。正是基于上述原因，中国的社会保险制度虽然变革了，但政府集权管理的色彩仍然十分浓厚。这种社会保险组织管理模式的实践产生了如下一些效应：第一，社会保险责任政府化，国家财政风险持续增加。政府集权管理决定了中国政府必须承担起社会保险制度的直接责任，它部分地冲消了社会保险制度的自我调节功能，迫使政府承担的社会保险责任无限化，进而将使有效控制政府责任的改革目标落空。同时，由于社会保险制度的影响因素日益复杂化，人口老龄化进程明显加快，必然使团家财政所面临的社会保险财务风险增加，进而会波及国家财政的稳定。因此，在政府集权管理下，中国的社会保险制度对国家财政的影响会越来越大，并会随着人口老龄化高峰的到来和退休人员的急剧增长而导致国家财政不堪重负。第二，对新型社会保险制度的健康发展产生不良影响。在中国现行社会保险制度中，最重要的基本养老保险与医疗保险均采取社会统筹与个人账户相结合的财务模式，其中个人账户被明确为劳动者个人所有。在基本养老保险制度中，个人账户上的资金完全来源于劳动者个人的缴费，它属于劳动者个人所有，因而实质上是劳动者延期领取自己的工资。对一种完全由劳动者自己缴费并属个人所有的养老金由政府集权管理，显然存在问题。在基本医疗保险中，政府对劳动者医疗保险个人账户的管理基本上形同虚设。由此可见，政府集权管理与中国现行基本养老保险、基本医疗保险制度的独特财务模式及其个人账户基金的私人性质存在着内容上的冲突，这种冲突将对新型社会保险制度的健康发展产生不良影响。第三，客观上限制了雇主与劳动者个人参与管理社会保险的权责。由于中国社会保险制度是典型的官设、官管、官办、官督，这种政府集权管理必然剥夺了作为社会保险制度责任主体的雇主与劳动者的相关权益。在现行组织管理模式下，一切听命于政府，雇主只是单纯地充当着缴费义务主体，无权对所承担的义务提出主张，劳动者亦只是被动地承担缴费义务和享受相关待遇，并且无权过问由自己缴费、属自己所有的个人账户基金的管理与投资运营。因此，中国社会保险制度的现行管理体制不利于责任分担机制的合理确定与健康发展，亦难以分散和控制政府的责任。第四，对社会保险基金与资本市场的有机与有效结合产生相应的影响。以养老保险为例，中国现行的基本养老保险制度安排是社会统筹与个人账户相结合，其中社会统筹基金完全由企业或雇主缴费组成，个人账户基金完全由劳动者个人缴费组成。社会统筹基金基本上是现收现付式，许多地区实际上还需要国家财政补贴；而个人账户基金从理论上讲应当是逐年积累的，它由劳动者缴费形成并属于劳动者个人所有，但劳动者却没有参与管理的权力。政府管理与个人所有的分离导致了这一基金管理权与所有权的完全分离，显然不利于个人账户基金的发展。在这种权、利分割的格局下，虽然政府统一管理较为简单，但基金贬值的风险却因其过分集中而持续增加，劳动者个人对该基金的不安全感也会随着时间的推移而增加，政府的责任将随着个人账户基金的不断扩充而增加。三、未来发展：多元自治管理模式前述分析已经表明，中国政府对社会保险事务实行集权管理，确实存在着不利于新型社会保险制度健康发展的缺陷，加之其他相关因素的制约和以往社会保险制度改革过程中出现过失误，更导致政府集权管理模式在一定程度上面临着信任危机。因此，重新考虑并选择中国新型社会保险制度的组织管理模式，确实很有必要。基于对社会保险制度本质的认识和这一制度可持续发展的需要，我不太赞成中国未来的社会保险继续采取政府集权管理模式，而是主张在适当的时候，选择更有利于社会保险制度健康、持续发展的多元自治管理模式。这一主张的依据是：，全国文秘工作者的!第一，劳资双方作为社会保险制度的真正责任主体，有权参与社会保险事务的管理。管理意味着承担责任，而责任应当来源于责任主体，谁是社会保险的责任主体，谁就应当对这一制度负责并有权管理社会保险事务。社会保险奉行的是选择性而不是普遍性原则，强调权益与义务相结合，其缴费主体是雇主与劳动者个人，权利主体是劳动者个人，解决的问题是劳动者的后顾之忧和雇主不确定的劳工风险，因而是平衡劳资利益纷争的调和机制，而调和了劳资关系则意味着维护了社会稳定。可见，社会保险既不同于政府负责的社会救助制度，也不同于公共财政支撑的其他公共福利计划，它实际上是劳资双方利益调整机制，而不能简单地等同于国家的公共福利计划。因此，劳资双方作为社会保险制度的直接责任主体，也有权直接介入社会保险事务的管理。第二，社会保险制度只有通过自我调节、自我平衡，才能实现自我发展与可持续发展。可持续发展是社会保险制度的追求目标，国内外的实践已经证明，社会保险责任政府化是无法真正实现这一目标的，只有让这一制度通过自我调节达到自我平衡，才可能自我发展。而这一目标的实现又需要社会保险与政府保持适当距离，以劳资双方作为责任主体直接介入为基本条件。如果政府包揽劳资双方对社会保险事务的管理权力，必然导致责任重心向政府转移，社会保险制度的自我调节、自我平衡功能亦将丧失，因为在政府集权管理下，劳资双方均无须对这一制度的持续性负责。第三，有限责任政府的构建决定了中国政府将无法包办全部社会保险事务。市场经济改革带给中国的一个重要变化，就是建设一个依法行政、富有效率的有限责任政府，庞大的官僚系统正在朝着“小政府、大社会”的格局发展。如果中国政府要包办社会保险事务，则意味着社会保险管理系统将随着覆盖人数的增加而膨胀，这显然与有限责任政府的发展取向相背离。因此，政府责任的有限化和政府管治职能的弱化，决定着作为社会保险制度直接责任主体的劳资双方乃至社会组织有必要介入社会保险事务的管理之中，并真正承担起自己的责任，而政府在社会保险制度中除承担起雇主的职责外，还应当扮演最后出场的角色。第四，中国的社会保险制度模式中包括了纯粹属于劳动者个人所有的部分。如基本养老保险制度中的个人账户部分就完全是劳动者个人缴费积累起来的，它也完全属于劳动者个人所有。在基本医疗保险中，也有劳动者的个人账户部分。上述个人账户中的积累，属于私人积累性质，如果继续由政府集权管理，不仅难以管理好，而且终会导致个人账户所有者的不满。第五，各国社会保险制度改革趋势揭示了政府集权管理的内在缺陷是无法自我克服的。从工业化国家的社会保险制度发展实践来看，凡是实行政府集权管理的保险制度，都无法适应人口老龄化的挑战，表现出刚性增长的不可逆转规律，难以实现自我调节、自我平衡和自我发展的目标。无论是智利将公共养老金制度改革为私营养老金制度，还是一些国家在社会保险制度中引入市场机制等，都从一个侧面揭示出社会保险责任政府化已经走到了尽头。总之，政府集权管理模式已经难以适应中国社会保险制度自我发展、持续发展的需要，因此，选择一种自已够让劳资双方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能较为适合中国未来社会保险制空的发展需要。本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法规范的条件下，构建由政府、雇主、劳动者三方加上专家组成的社会保险委员会简称管理摸式，行使对社会保险事务的管理权，并承担起这一制度发展的责任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提与基础，是建立在多元合作基础之上的自治管理。在这种管理模式中，政府参与管理社会保险事务的应当是政府委派的社会保险专员，它在委员会中代表政府的利益；雇主方面则应当由各类雇主组织推举出来的代表参与，它代表雇主的利益；劳工方面则应当是工会委派的代表，它代表劳工的利益；而专家则是作为独立人土参与，它应当代表理性与公平。这种组合式的社会保险组织管理模式，既独立于政府、雇主组织与工会组织之外，又能够兼顾相关各方的利益，是利益相关各方在合作基础之上的自治管理，因而是值得考虑的合理的社会保险组织管理模式。在管理层次之下，具体的社会保险事务可以委托给社会团体来组织实施，而政府有关职能部门则在相关立法的规范下制定更为具体的或可操作的政策，并在社会保险制度运行过程中承担起监督之责。这样，中国的社会保险制度将是由立法机关规范、多元合作的管理机构自治管理、社会团体实施、政府职能部门进行监督。在这样一种组织管理体制下，各方的积极性都能得到发挥，各责任主体均真正承担起自己的社会保险责任，同时还能够借助社会乃至市场的力量，调动更多的资源为社会保险制度的可持续发展服务。劳资双方作为社会保险最重要的责任主体的自治权力的扩张，既意味着政府责任的减轻，也意味着社会保险制度具备了自我调节、自我平衡、自我发展的机制，并为这一制度走向更加开放奠定基础。四、为社会保险多元合作、自治管理创造条件从政府集权管理到多元自治管理，是值得中国政府考虑的社会保险制度未来发展取向。但要真正实现多元合作基础上的自治管理，还需要具备相应的条件。这些条件包括：第一，需要将社会保险制度上升到法制规范的层次。即需要立法机关将《社会保险法》作为这一制度稳定的基石。全国人大常委会已经将《社会保险法》纳入立法规划之中，预计自年开始起草并前后几次搁浅的社会保险立法计划可能在近年内得以恢复。《社会保险法》的制定将为社会保险制度实施多元自治管理提供稳定的法律依据。第二，需要根据已经确立起来的责任共担原则划清各方的责任。包括政府、雇主、劳动者个人的供款责任、管理责任等，对社会力量与市场机制的运用规范等，均需要有更加明确而具体的规定。目前社会保险主体各方责任模糊或者责任分担不平等的现实不能再持续下去了。第三，需要有成熟的政府、雇主组织与工会组织。其中，政府方面需要增强自己的理性并提高效率，在承担自己应尽的“雇主”责任和公共责任的同时，还能够通过相应的行政力量诸如财税政策来引导社会与市场力量参与并分担社会保险事务；雇主组织应当从过分分散走向联合，真正有成熟的雇主组织来代表雇主的利益；中国的工会则应当进一步加快建设步伐，并真正从基层做起，从维护劳动者的合法权益做起，自下而上地推举出自己的代表。理性的政府与成熟的雇主组织、工会组织以及它们之间的合作，是社会保险实现多元自治管理的保证。政府适当的退出与雇主组织、工会组织适度的跟进，将是促使三方协商机制走向成熟的基础性条件。第四，发达的社会组织与成熟的市场经济体制。社会保险的发展需要发达的社会组织来帮助，而中国社会保险选择基金制，也决定了必须与资本市场有机结合。因此，中国还需要进一步完善市场经济体制，包括发育成熟的证券市场和投资机制等。第五，分解政府现有的社会保险职能。即将政府集权管理的社会保险事务进行分解：一是将社会保险制度的确立权由政府转移到立法机关，虽然行政可以主导立法事务，但社会保险制度的最后确立权应当交给立法机关即全国人大常委会。二是政府主管部门可以强化具体政策的制定及对社会保险运行的监督职能，但具体管理社会保险事务的权力可以交由多元合作的自治管理委员会承担，以真正分散社会保险管理责任。三是官方设立的经办机构应当与有关社会团体相结合，构成网络化的社会保险实施系统。上述条件是中国社会保险由政府集权管理走向多元合作的自治管理的必要条件，而目前这些条件还不具备或者不完全具备。因此，虽然实行多元自治管理是中国社会保险制度应当考虑的一种管理模式取向，但又确实不是短期内能够完成的事情，还需要创造条件。否则，在条件不成熟的环境下推行多元自治管理，其结果可能还不如由政府集权管理向行政主导的多方参与管理模式转化，也不一定能够实现社会保险制度自我调节、自我平衡和自我发展的目标。基金项目国家社会科学基金“十五”规划重点项目本文中的数据资料由劳动和社会保障部规划财务司提供。

2. 中国社会保障制度现状

经过多年的改革实践，我国社会保障制度不断得到完善，不断向党的十六大报告指出的“社会保障体系比较健全”的目标迈进。 
　　一、社会保障的内容 
　　1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》规定，现代社会保障包括医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。社会保障的基本内容一般包括社会保险、社会救助、社会福利等三个部分。 
　　（一）社会保险 
　　它是指国家通过立法强制手段对国民收入进行分配和再分配形成专门基金，确保社会成员在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。 
　　（二）社会福利 
　　社会福利是指由政府举办和出资的一切旨在改善社会成员物质和文化生活的社会措施，包括政府举办的文化、教育、医疗卫生、城市住房以及各种服务事业，以及各项福利性财政补贴。 
　　（三）社会救助 
　　社会救助可称社会救济，它是指国家和社会对无劳动能力和无生活来源的社会成员，以及收入在贫困线以下和因自然灾害遭受损失或发生其它不幸事故而暂时生活困难的社会成员提供资金或实物援助的一种社会保障制度。 
　　二、我国社会保障制度存在的问题 
　　（一）国家对社会保障的投入虽然在逐年增长，但依然偏低 
　　以医疗卫生事业与医疗保障为例，对医疗服务机构投入的不足即是造成医院长期用药养医等不良现象的重要原因；在公共卫生福利资源的分配中，80%分配给城市，广大农村仅占20%，正是这种公共资源配置的失衡、导致了医疗卫生福利事业公平性的倒退。 
　　（二）社会保障管理体制不顺，尚未形成统一的管理模式 
　　比如养老保险方面，国企职工归劳动和社会保障部门负责，国家公务员归人事部门负责，贫困人口救济的保障归民政部门负责。这就容易形成多头管理，而且造成管理成本的加大和各自为政局面的出现。 
　　（三）对社会保障基金的运用缺乏有效的监督 
　　上海“社保基金案”的惊人之处在于金额之巨，仅牵涉福禧投资一案的资金就超过30亿元。通过这一案充分显示出了我国社会保障基金运行现状。这需要一个有力的监督机制来监督整个基金的运行，保障广大劳动人民的权利。 
　　（四）社会保障相关法制建设滞后 
　　我国社会保障制度整体上缺乏统一性，没有形成以社会保险法、社会福利法、社会救助法、优抚安置法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。

3. 中国社会保障制度的现状

3.我国社会保障制度现状及存在的问题
　　3.1 我国社会保障制度现状
　　在新的发展阶段，为了促进社会福利事业的发展，党中央，国务院和地方各级党委，政府高度重视，加强领导，大胆探索，努力实践，民政部门密切协调所有社会各界人士，积极参与社会福利社会化，呈现出良好的发展势头。
　　3.1.1 社会保险
　　社会保险是社会保障体系的核心部分，是指以国家为主体，由法律法规的专门机构负责实施，运用社会力量，通过立法手段向劳动者及其雇主筹措资金建立专项基金，以保证在劳动者失去劳动收入后获得一定程度的收入补偿。中国社会保险主管单位为中华人民共和国人力资源和社会保障部。主要包括: 养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；住房公积金等社会保险保障对象主要是社会工作者，目的是维护社会工作者的基本生活。社会保险基金主要是用人单位和劳动者提供一定的政府资助和负最终的责任。工人只履行缴费义务，有权获得相应的社会保险收入补偿。养老金也将社会统筹与个人帐户相结合。
　　当劳动者生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度，职工医疗保险。为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，即养老保险。是指通过国家立法规定，在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时，由国家和社会及时给予物质帮助以确保劳动者基本生活及孕产期的医疗保健需要的一项社会保险制度，即生育保险。对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业的制度。
　　3.1.2 社会救助
　　
　　社会救助资金来源于公共财政，是指国家与社会面向由弱势群体和低收入者的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障方式，目的是保障社会成员的最低生活。有贫困救助制度、灾害救助制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度等。使部分成员从社会获得物质帮助，以此解决后顾之忧。社会救济是由国家财政拨款，资助的社会保障计划，提供生活在城市和农村居民的困难，包括城市居民最低生活保障，生活补贴下岗工人，农村“五保户”救济，救灾。
　　社会救济是国家和社会对自然灾害，事故和生活贫困者提供物质帮助，是社会保障的最低水平。以户为单位实施社会救济，包括基本生活、接受教育、保障住宅、基本医疗费、再就业、丧葬等。各项救济标准由政府分别制定，救济方式为货币或发放实物，满足衣食等日常生活需求的生活扶助，确保国民的最低生活水平。
　　3.1.3 社会福利
　　社会福利是指依照国家法律和政策对社会、住宅、环境保护、公共卫生、教育和其他领域，资金和良好的服务，是针对所有公民的社会系统。是国家对全体社会成员提供的一种津贴、各种免费或低费使用的物质文化生活设施。为了提高生活的社会福利受益者，提高生活质量，是另一种形式的收入，有“社会工资”的美誉，是社会保障制度的最高原则。社会福利主要是又聋又哑又瞎，穷寡妇和社会成员不同的物质帮助，大部分的钱从国家预算拨款。在福利院，民政福利计划，中国、残疾军人养老跨物种退役军人定期定量救济和社会保障。是指在一般状态和社会提供公共卫生，所有公民的环境保护，在帮助和服务领域的基本教育，属于社会保障的最高水平。
　　3.1.4 社会优抚
　　社会优抚是指国家或社会为现役军人，残疾军人，退役的老兵和他们的家庭，烈士，给予特殊保障的优惠政策和养老金的性质。这部分市民具有一种特殊的地位，因此，社会优抚是一种特殊的社会保障计划。具体内容包括：养老社会保障。
　　这是政府对残疾人，牺牲和已故人员，包括残疾和死亡的优惠待遇。是指政治或资本处理，是一种优先权和特别服务，即特殊的保健和社会服务。具体表现为国家和社会融资服务设施的建设，如革命伤残军人疗养院，荣复军人慢性病疗养院等。
　　3.1.5 社会互助
　　社会互助是指社会成员对有特殊困难的或需要的公民自愿相互帮助的一项社会保障制度。指的是社会组织和成员的志愿组织的社区参与和侠义的活动他是一种自愿的、非营利性的，其资金来源主要是社会的捐款、自愿捐款，政府救助资金来源是税收和其他方面的支持。社会互助的主要形式有：工会，妇联等群众团体组织；慈善救济的民间公益组织；农村居民和城市居民自发组成的各种形式的互助组织等。个人储蓄是指个人将人民币或外币存入商业银行，商业银行以存折或存单作为证据，按照规定支付本金和利息的行为。可防患于未然，是一种有备无患的自我保险。社会互助、个人储蓄积累是社会保障制度的计划的补充。
　　
　　3.2 我国社会保障制度存在的问题
　　
　　社会保障基金按其用途的不同可以分为社会福利基金、社会救济基金、社会优抚基金和社会保险基金等;按资金来源又可分为政府提供、政府强制筹措和民间组织、个人自愿提供。政府提供是指政府通过征收个人所得税、遗产税等，直接向社会保障基金提供资金，如社会福利基金、社会救济基金和社会优抚基金等。
　　市场经济深入发展，社保制度也开始深入改革，我国社会保障制度设计得越来越复杂，管理成本越来越高，社保缺陷也日益显现，社保统筹层次低，一些地方明确规定，社会保险关系转移只能带走个人账户积累的部分，用人单位缴纳部分不能转移，这样的做法使劳动者跨地区转移时，社会保险关系无法续接，个人缴费年限无法连续计算，也就难以符合养老保险需连续缴费十五年才能享受养老保险待遇的要求。因此，许多农民工离开一个城市时，不得不选择退保，社会保险关系被迫中断。这不利于社会保险制度的持续运行，也难以发挥社会保险制度预设的经济功能和社会功能。综合起来，主要有以下几个方面：
　　3.2.1 覆盖面小，社会化程度低
　　社会保障体系的覆盖率还很狭窄，主要集中在城镇公有制单位。体现在：
　　第一，社保基金的主要对象仍是城镇国有集体企业及其职工。民营企业、外资企业、个人经济工人和农村劳动者排除在社会保障“网”之外。社保基金的积累和不公平的所有权，不利于企业之间的平等竞争;与此同时，也影响了正常的流动劳动力的所有权，不利于多渠道就业体系和各种各样的经济部门的发展和巩固，也阻碍了劳动力市场深化体制改革。
　　第二，职工的养老、医疗、失业大部分的责任仍由企业承担，退休人员的日常管理，下岗工人仍然主要由企业承担责任。由于企业(特别是一些困难企业)和社会共享的一部分，没有很好的实现，下岗工人不能及时的得到一些基本生活费用的现象仍然存在。在农村和小城镇人员、农村卫生改革仅仅是改变了“小病不去医院，不大病不能去医院”的观点。农村养老问题仍主要依靠家庭，但计划生育的实施和支持为“一个儿子养活四老”，事实上，笔者认为，农村养老保险改革的首要任务是现阶段中国的社会保障建设。
　　第三，城市化进程加快，社保体系未能适应多样化就业模式的发展。在未来的一段时间里，中国的城市化率将以每年 1%的速度上升，由此产生的两个方面问题:首先，劳动就业和社会保障问题的转移。其次，经过大量的年轻农民进入城市，农村病人的基本问题更加突出。因此，如何根据总体城乡发展的要求，建立和完善统一的城市和农村地区之间的劳动力市场和城乡一体化的社会保障体系，为解决我国的就业和社会保障问题是一个重要的任务。再次，就业变得越来越多样化。我们国家有明显的就业模式的变化，非公有制经济已成为新的劳动力的主要渠道，大量的工人面临着灵活的就业方式，传统的“单位”为标准的社会保障制度不能适应多样化就业模式。
　　我国社会保障覆盖率仍相对较低，与国际相比，只有在低收入国家的水平。
　　例如，2010 年，我国城乡养老保险参保率为 39.00%，覆盖面为 42.78%。失业保险参保率为 44.26%。生育保险参保率为 40.82%，参保率基本稳定。生育保险参保率差距明显，有的省份做到了应保尽保，有的省份参保率为 8%左右，需要采取措施提高参保水平6。
　　3.2.2 社会保障体系运行成本过高
　　社会保障体系运行成本过高主要是征缴成本太高。基本养老、基本医疗、失业救济和其他社会保险的社会保障基金仍以“费”的形式，很难获得的单位或者个人平台和有力支持。此外，中国目前的社会保障法律法规不健全、社会保障工作在许多方面只能依靠行政手段来执行，国家的立法，地方立法，尚未建立一个严格、适用范围广泛的社会保障法律制度，社会保障资金筹集和管理不规范，执法刚性不强，强制性较差，企业违约逃税，逃费行为现象日益严重。成本高，另一方面，是指社会保障基金的基本养老、基本医疗和失业补偿的保险计划、部分社保基金征缴成本太高。中国以前的社会保险工作分属于多个政府职能部门，这些部门没有社会保障机构，自成一格，分散管理，没有一个权威机构的统一管理，缺乏强有力的宏观协调和平衡机制。
　　以养老保险为例，我国实行社会统筹和个人账户相结合的融资方式，尽管最初设立个人账户养老基金的目的是建立一定的储备，但实际上仍然属于现收现付制类型。当前养老金个人账户实际上是“空账”运行，只是记账的功能，而不是公积金的功能，现今大部分劳动者工资收入低，许多单位资金也常常紧缺，想通过增收保费来满足将来退休养老的需要是困难的，而且这样做必然会削弱人们近期的消费能力。劳动者本人和劳动者单位给劳动者上缴的劳保资金本来就较少，通货膨胀又会使劳保资金严重贬值。很显然，劳保局只用收上来的保费给退休人员开支，实际上是把通货膨胀的恶果转嫁给了劳动者，在迫使劳动者付出沉重代价的同时也必然会削弱社会购买力而重创经济。为了解决保费不足这个难题，为了克服消费不足，政府应当实施积极的财政政策，向劳保局大量注资，大幅度地提高劳保水平，不仅要消除通货膨胀所造成的恶果，而且还要使退休人员生活水平的提高与经济

4. 社会保险制度的现状

从政府集权管理到多元自治管理—中国社会保险组织管理模式的末来发展【关键字】社会保险制度；组织管理模式；政府集权管理；多元自治管理，全国文秘工作者的!【摘要】组织管理模式是社会保险制度发展的重要制约因素。中国社会保险组织管理模式是以官设、官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式，这种模式排斥了社会保险制度中最重要的责任主体——劳资双方的参与权，对社会保险制度自我调节、自我发展造成了不良影响。中国社会保险组织管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化，成立由政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险自治管理委员会模式，使社会保险实现自我调节、自我发展，保证社会保险制度的健康、可持续发展。实行这种组织管理模式还必须创造相应的条件，包括将社会保险制度的确立权交给全国人大，将社会保险的实施向官民结合的方向推进等。中国的社会保险改革已经持续进行了将近年，但还面临着许多问题与困难在政府集权管理下，雇主与劳动者既缺少发言权也缺少参与权，社会保险责任正在走向政府化，有鉴于此，重新思考中国社会保险制度的组织管理模式，已经成为中国社会保险制度深化改革的重要任务。一、中国社会保险是官设、官管、官办、官督型政府集权管理模式中国是一个典型的集权型国家，这＿传统色彩在社会保障领域得到了充分体现。在计划经济时代，中国面向城镇劳动者的社会保险是以劳动保险的名义实施的国家保险制度，它虽然由劳动者所在单位直接提供，却完全服从国家政府的政策规范与行政管理，单位没有自主权，企业的盈亏状况不影响职工的劳动保险权益，国家财政事实上充当着劳动保险制度的经济基础与物质保证，因此，提供劳动保险的虽然是单位，但实际上单位只是国家保险制度组织管理的最后一个环节。世纪年代中期以来，由于中国经济体制改革的快速推进，原有的劳动保险制度因无法适应市场经济体制改革的需要而被摒弃，新的社会保险制度逐渐得到确立。与国家保险模式的劳动保险相比，中国现行社会保险制度实现了如下转变：一制度模式由原来现收现付式的国家保险制劳动保险制转变为部分积累式的社会保险制。二财政责任由原来的国家政府负责转变为政府、企业与劳动者等多方分担。三实施方式由原来的单位分割、封闭运行转变为统「的、开放型的社会化实施。上述转变表明，中国社会保险已经基本完成了制度转型的任务。然而，就社会保险的组织管理模式而言，这种转变只是将过去由国有单位分散实施变为政府机构统一实施而已，仍然具有很强的政府集权管理的色彩。具体而言，包括如下几个方面：其一，现行社会保险制度由政府制定的行政法规、规章或文件加以规范。迄今为止，中国的立法机关还未通过相应的社会保险立法，虽然今年已经确定将社会保险法纳入本届立法机关任期的立法规划，但近年内仍将难以上升到立法机关法律规范的层次。现行社会保险制度都是通过国务院或国务院所属职能部门或地方政府制定相应的行政法规或规章来确立的。在国家层面，规范基本养老保险和医疗保险的依据甚至还不是规范的行政法规，而是以国务院名义发布的改革方案与决定；规范失业保险、工伤保险的是国务院先后制定的失业保险条例与工伤保险条例；规范生育保险事务的只是劳动行政部门发布的试行办法。在社会保险费征缴方面，则由国务院制定的《社会保险费征缴暂行条例》来规范。社会保险方面的财务会计制度、基金管理均由行政职能部门通过相关政策文件来规范。地方政府亦有权在中央政策框架内制定相应的政策来规范本地的社会保险事务。可见，中国现行社会保险制度的依据不是由立法机关确定的，而是由政府决定的，这种状况影响了社会保险制度的权威性与稳定性。其二，社会保险事务的主管部门是政府的劳动和社会保障行政部门。根据中国政府的架构与职责划分，负责全国社会保险事务管理的是劳动和社会保障行政部门，在中央政府中是劳动和社会保障部，在地方则是劳动和社会保障厅局。该部门制定各项社会保险政策并管理相应的社会保险事务。其三，各项社会保险业务由设在劳动保障系统内部的官方社会保险事业管理中心局经办。如中央层次的社会保险事业管理中心实际上完全隶属于劳动和社会保障部，地方的社会保险经办机构同样隶属于当地的劳动和社会保障行政部门。官方经办、承担着各项社会保险业务。部分地区是委托地方税务机构代为征收社会保险费，更为强烈地表明了政府对社会保险具体事务的干预。其四，监督社会保险运行的是政府行政部门。一方面，政府财政部门承担着对社会保险制度运行的日常监督之责，社会保险基金必须进入财政专户并接受财政部门的监督；另一方面，社会保险机构还必须接受政府审计部门的审计监督，审计部门设置了专门的社会保障审计机构。综上可见，中国现行社会保险制度是政策出于行政部门、管理权在行政部门、经办权属于行政部门、监督权同样在行政部门，这种官设、官管、官办、官督型体制是典型的政府集权组织管理模式。二、中国社会保险政府集权管理模式的缘由及其效应中国社会保险政府集权管理模式，基本上是原有模式的延续，与改革中已经确立的财政责任多方分担机制、社会化实施机制以及基本养老保险制度所选择的统账结合模式不相吻合。政府集权管理模式仍然延续的原因在于：第一，对原有政府管理体制的路径依赖。一方面，社会保险属于公共事务，对社会保险的管理属于上层建筑范畴，它必然要服从于中国现行行政架构。而中国自古以来就是政府集权管理甚至突出地表现为中央集权管理，虽然中国已经开始从无限责任政府向有限责任政府转化，但政府集权管理行政及社会事务并未从根本上发生改变。另一方面，现行社会保险制度脱胎于计划经济时代的国家保险模式——劳动保险制度，从而不可避免地继承了原有体制下政府负责的传统。历史传统的惯性使现行社会保险管理对原来形成的政府集权管理模式产生了路径依赖，不可避免地打上了政府集权管理的烙印。第二，社会保险制度改革离不开强有力的行政力量来主导与推动。中国的社会保险制度改革是对原有利益格局的重大调整，责任分担机制的确立，决定了社会保险制度的国家政府、企业、劳动者个人责任的重新划分。不仅如此，中国还对社会保险制度的财务模式、覆盖范围、待遇水平等进行了全方位的变革。如此巨大的制度变革与制度创新，如果没有强有力的行政主导，便不可能推进。因此，中国现行社会保险制度采取政府集权管理模式，客观上也是中国社会经济变革过程和社会保险制度转型期的需要。第三，政府依然承担着主要的财政责任。尽管中国现行的社会保险制度确立了政府、企业与个人责任分担的机制，但总体而言，政府承担的责任仍然是主要的。根据现行社会保险制度的实践情况，企业或雇主承担的缴费责任全国平均约占工资总额的，但有／以上的企业并未参加社会保险，即使是参加了社会保险的企业，亦存在着少缴、漏缴、欠缴社会保险费的现象；个人缴纳基本养老保险个人账户基金的数额为本人工资额的，但全国多数地区只达到，而参加基本养老保险的职工截至××年底只有万人，参加医疗保险与失业保险的职工亦刚逾亿人，参加工伤保险与生育保险的劳动者则更少，多数从业人员并未参加社会保险。因此，作为社会保险缴费主体的企业单位与劳动者个人还未真正成为这一制度的缴费主体。与此同时，中国政府却仍然承担着社会保险制度的巨大财政责任，包括：一社会保险行政与经办机构的管理与运行经费列入国家财政预算。二机关事业单位职工的社会保险缴费责任实际上相当于雇主承担的社会保险缴费由政府承担。三对养老保险的财政补贴，即对各地主要是老工业基地养老保险基金的年度亏空给以补贴，这已经构成国家财政的重要支出项目。年至××年，中央财政对养老保险支出的补贴分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元、亿元，年共计补贴亿元；如果再加上一些地方财政对养老保险的补贴，国家财政补贴养老保险的支出还要多。这是由于计划经济时代职工没有任何养老金积累而现阶段又进入退休高峰期造成的。四对其他社会保险项目的支出补贴，如对失业保险基金及类似于失业保险基金的下岗职工基本生活保障基金的补贴，对医疗保险基金不足的补贴等。以中央财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的补贴为例，年至××年，中央财政补贴分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元、亿元，六年共计补贴亿元。上述四项支出揭示出中国政府仍然在整个社会保险制度中承担着重要乃至主要责任的事实。这一事实决定了中国政府必须承担起有效组织与管理社会保险事务的责任。第四，没有相应的替代机制。虽然中国政府机构改革的目标是小政府、大社会，但中国的社会组织欠发达，大量社会事务仍然依靠政府管理。在德国等发达国家富有成效的由政府、资方、劳方组成的三方协商机制，在中国虽然在形式上已经建立起来，却是非常不完善的。中国的工会组织由于经济结构的多元化与复杂化正在遭遇新的挑战，中国的雇主组织还很不成熟。因此，如果政府对社会保险事务疏于组织管理，这一制度在现阶段便不可能找到相应的替代机制。正是基于上述原因，中国的社会保险制度虽然变革了，但政府集权管理的色彩仍然十分浓厚。这种社会保险组织管理模式的实践产生了如下一些效应：第一，社会保险责任政府化，国家财政风险持续增加。政府集权管理决定了中国政府必须承担起社会保险制度的直接责任，它部分地冲消了社会保险制度的自我调节功能，迫使政府承担的社会保险责任无限化，进而将使有效控制政府责任的改革目标落空。同时，由于社会保险制度的影响因素日益复杂化，人口老龄化进程明显加快，必然使团家财政所面临的社会保险财务风险增加，进而会波及国家财政的稳定。因此，在政府集权管理下，中国的社会保险制度对国家财政的影响会越来越大，并会随着人口老龄化高峰的到来和退休人员的急剧增长而导致国家财政不堪重负。第二，对新型社会保险制度的健康发展产生不良影响。在中国现行社会保险制度中，最重要的基本养老保险与医疗保险均采取社会统筹与个人账户相结合的财务模式，其中个人账户被明确为劳动者个人所有。在基本养老保险制度中，个人账户上的资金完全来源于劳动者个人的缴费，它属于劳动者个人所有，因而实质上是劳动者延期领取自己的工资。对一种完全由劳动者自己缴费并属个人所有的养老金由政府集权管理，显然存在问题。在基本医疗保险中，政府对劳动者医疗保险个人账户的管理基本上形同虚设。由此可见，政府集权管理与中国现行基本养老保险、基本医疗保险制度的独特财务模式及其个人账户基金的私人性质存在着内容上的冲突，这种冲突将对新型社会保险制度的健康发展产生不良影响。第三，客观上限制了雇主与劳动者个人参与管理社会保险的权责。由于中国社会保险制度是典型的官设、官管、官办、官督，这种政府集权管理必然剥夺了作为社会保险制度责任主体的雇主与劳动者的相关权益。在现行组织管理模式下，一切听命于政府，雇主只是单纯地充当着缴费义务主体，无权对所承担的义务提出主张，劳动者亦只是被动地承担缴费义务和享受相关待遇，并且无权过问由自己缴费、属自己所有的个人账户基金的管理与投资运营。因此，中国社会保险制度的现行管理体制不利于责任分担机制的合理确定与健康发展，亦难以分散和控制政府的责任。第四，对社会保险基金与资本市场的有机与有效结合产生相应的影响。以养老保险为例，中国现行的基本养老保险制度安排是社会统筹与个人账户相结合，其中社会统筹基金完全由企业或雇主缴费组成，个人账户基金完全由劳动者个人缴费组成。社会统筹基金基本上是现收现付式，许多地区实际上还需要国家财政补贴；而个人账户基金从理论上讲应当是逐年积累的，它由劳动者缴费形成并属于劳动者个人所有，但劳动者却没有参与管理的权力。政府管理与个人所有的分离导致了这一基金管理权与所有权的完全分离，显然不利于个人账户基金的发展。在这种权、利分割的格局下，虽然政府统一管理较为简单，但基金贬值的风险却因其过分集中而持续增加，劳动者个人对该基金的不安全感也会随着时间的推移而增加，政府的责任将随着个人账户基金的不断扩充而增加。三、未来发展：多元自治管理模式前述分析已经表明，中国政府对社会保险事务实行集权管理，确实存在着不利于新型社会保险制度健康发展的缺陷，加之其他相关因素的制约和以往社会保险制度改革过程中出现过失误，更导致政府集权管理模式在一定程度上面临着信任危机。因此，重新考虑并选择中国新型社会保险制度的组织管理模式，确实很有必要。基于对社会保险制度本质的认识和这一制度可持续发展的需要，我不太赞成中国未来的社会保险继续采取政府集权管理模式，而是主张在适当的时候，选择更有利于社会保险制度健康、持续发展的多元自治管理模式。这一主张的依据是：，全国文秘工作者的!第一，劳资双方作为社会保险制度的真正责任主体，有权参与社会保险事务的管理。管理意味着承担责任，而责任应当来源于责任主体，谁是社会保险的责任主体，谁就应当对这一制度负责并有权管理社会保险事务。社会保险奉行的是选择性而不是普遍性原则，强调权益与义务相结合，其缴费主体是雇主与劳动者个人，权利主体是劳动者个人，解决的问题是劳动者的后顾之忧和雇主不确定的劳工风险，因而是平衡劳资利益纷争的调和机制，而调和了劳资关系则意味着维护了社会稳定。可见，社会保险既不同于政府负责的社会救助制度，也不同于公共财政支撑的其他公共福利计划，它实际上是劳资双方利益调整机制，而不能简单地等同于国家的公共福利计划。因此，劳资双方作为社会保险制度的直接责任主体，也有权直接介入社会保险事务的管理。第二，社会保险制度只有通过自我调节、自我平衡，才能实现自我发展与可持续发展。可持续发展是社会保险制度的追求目标，国内外的实践已经证明，社会保险责任政府化是无法真正实现这一目标的，只有让这一制度通过自我调节达到自我平衡，才可能自我发展。而这一目标的实现又需要社会保险与政府保持适当距离，以劳资双方作为责任主体直接介入为基本条件。如果政府包揽劳资双方对社会保险事务的管理权力，必然导致责任重心向政府转移，社会保险制度的自我调节、自我平衡功能亦将丧失，因为在政府集权管理下，劳资双方均无须对这一制度的持续性负责。第三，有限责任政府的构建决定了中国政府将无法包办全部社会保险事务。市场经济改革带给中国的一个重要变化，就是建设一个依法行政、富有效率的有限责任政府，庞大的官僚系统正在朝着“小政府、大社会”的格局发展。如果中国政府要包办社会保险事务，则意味着社会保险管理系统将随着覆盖人数的增加而膨胀，这显然与有限责任政府的发展取向相背离。因此，政府责任的有限化和政府管治职能的弱化，决定着作为社会保险制度直接责任主体的劳资双方乃至社会组织有必要介入社会保险事务的管理之中，并真正承担起自己的责任，而政府在社会保险制度中除承担起雇主的职责外，还应当扮演最后出场的角色。第四，中国的社会保险制度模式中包括了纯粹属于劳动者个人所有的部分。如基本养老保险制度中的个人账户部分就完全是劳动者个人缴费积累起来的，它也完全属于劳动者个人所有。在基本医疗保险中，也有劳动者的个人账户部分。上述个人账户中的积累，属于私人积累性质，如果继续由政府集权管理，不仅难以管理好，而且终会导致个人账户所有者的不满。第五，各国社会保险制度改革趋势揭示了政府集权管理的内在缺陷是无法自我克服的。从工业化国家的社会保险制度发展实践来看，凡是实行政府集权管理的保险制度，都无法适应人口老龄化的挑战，表现出刚性增长的不可逆转规律，难以实现自我调节、自我平衡和自我发展的目标。无论是智利将公共养老金制度改革为私营养老金制度，还是一些国家在社会保险制度中引入市场机制等，都从一个侧面揭示出社会保险责任政府化已经走到了尽头。总之，政府集权管理模式已经难以适应中国社会保险制度自我发展、持续发展的需要，因此，选择一种自已够让劳资双方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能较为适合中国未来社会保险制空的发展需要。本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法规范的条件下，构建由政府、雇主、劳动者三方加上专家组成的社会保险委员会简称管理摸式，行使对社会保险事务的管理权，并承担起这一制度发展的责任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提与基础，是建立在多元合作基础之上的自治管理。在这种管理模式中，政府参与管理社会保险事务的应当是政府委派的社会保险专员，它在委员会中代表政府的利益；雇主方面则应当由各类雇主组织推举出来的代表参与，它代表雇主的利益；劳工方面则应当是工会委派的代表，它代表劳工的利益；而专家则是作为独立人土参与，它应当代表理性与公平。这种组合式的社会保险组织管理模式，既独立于政府、雇主组织与工会组织之外，又能够兼顾相关各方的利益，是利益相关各方在合作基础之上的自治管理，因而是值得考虑的合理的社会保险组织管理模式。在管理层次之下，具体的社会保险事务可以委托给社会团体来组织实施，而政府有关职能部门则在相关立法的规范下制定更为具体的或可操作的政策，并在社会保险制度运行过程中承担起监督之责。这样，中国的社会保险制度将是由立法机关规范、多元合作的管理机构自治管理、社会团体实施、政府职能部门进行监督。在这样一种组织管理体制下，各方的积极性都能得到发挥，各责任主体均真正承担起自己的社会保险责任，同时还能够借助社会乃至市场的力量，调动更多的资源为社会保险制度的可持续发展服务。劳资双方作为社会保险最重要的责任主体的自治权力的扩张，既意味着政府责任的减轻，也意味着社会保险制度具备了自我调节、自我平衡、自我发展的机制，并为这一制度走向更加开放奠定基础。四、为社会保险多元合作、自治管理创造条件从政府集权管理到多元自治管理，是值得中国政府考虑的社会保险制度未来发展取向。但要真正实现多元合作基础上的自治管理，还需要具备相应的条件。这些条件包括：第一，需要将社会保险制度上升到法制规范的层次。即需要立法机关将《社会保险法》作为这一制度稳定的基石。全国人大常委会已经将《社会保险法》纳入立法规划之中，预计自年开始起草并前后几次搁浅的社会保险立法计划可能在近年内得以恢复。《社会保险法》的制定将为社会保险制度实施多元自治管理提供稳定的法律依据。第二，需要根据已经确立起来的责任共担原则划清各方的责任。包括政府、雇主、劳动者个人的供款责任、管理责任等，对社会力量与市场机制的运用规范等，均需要有更加明确而具体的规定。目前社会保险主体各方责任模糊或者责任分担不平等的现实不能再持续下去了。第三，需要有成熟的政府、雇主组织与工会组织。其中，政府方面需要增强自己的理性并提高效率，在承担自己应尽的“雇主”责任和公共责任的同时，还能够通过相应的行政力量诸如财税政策来引导社会与市场力量参与并分担社会保险事务；雇主组织应当从过分分散走向联合，真正有成熟的雇主组织来代表雇主的利益；中国的工会则应当进一步加快建设步伐，并真正从基层做起，从维护劳动者的合法权益做起，自下而上地推举出自己的代表。理性的政府与成熟的雇主组织、工会组织以及它们之间的合作，是社会保险实现多元自治管理的保证。政府适当的退出与雇主组织、工会组织适度的跟进，将是促使三方协商机制走向成熟的基础性条件。第四，发达的社会组织与成熟的市场经济体制。社会保险的发展需要发达的社会组织来帮助，而中国社会保险选择基金制，也决定了必须与资本市场有机结合。因此，中国还需要进一步完善市场经济体制，包括发育成熟的证券市场和投资机制等。第五，分解政府现有的社会保险职能。即将政府集权管理的社会保险事务进行分解：一是将社会保险制度的确立权由政府转移到立法机关，虽然行政可以主导立法事务，但社会保险制度的最后确立权应当交给立法机关即全国人大常委会。二是政府主管部门可以强化具体政策的制定及对社会保险运行的监督职能，但具体管理社会保险事务的权力可以交由多元合作的自治管理委员会承担，以真正分散社会保险管理责任。三是官方设立的经办机构应当与有关社会团体相结合，构成网络化的社会保险实施系统。上述条件是中国社会保险由政府集权管理走向多元合作的自治管理的必要条件，而目前这些条件还不具备或者不完全具备。因此，虽然实行多元自治管理是中国社会保险制度应当考虑的一种管理模式取向，但又确实不是短期内能够完成的事情，还需要创造条件。否则，在条件不成熟的环境下推行多元自治管理，其结果可能还不如由政府集权管理向行政主导的多方参与管理模式转化，也不一定能够实现社会保险制度自我调节、自我平衡和自我发展的目标。基金项目国家社会科学基金“十五”规划重点项目本文中的数据资料由劳动和社会保障部规划财务司提供。
扩展阅读：【保险】怎么买，哪个好，手把手教你避开保险的这些"坑"

5. 中国社会保险发展现状

中国保险业现状与发展前景的分析中国保险业现状与发展前景的分析本文已作为国际经济学作业上交至导师处作者地址：河南工业大学经济贸易学院2004级经济学类邮编：450001摘要纵观我国保险业20多年的发展，中国保险市场虽然取得了很大成就，但是与发达国家相比仍然有很大差距。加入WTO后，中国保险业面临着难得的机遇和前所未有的挑战。本文就中国保险业的现状、发展趋势和前景作出分析，同时提出加入WTO后应采取的对策。关键词：保险业现状发展趋势挑战潜力对策一、中国保险业的发展状况及发展趋势改革开放以来，中国保险业的发展取得了一系列成果。一个以国有保险公司为主体，中外保险公司并存，外资保险公司争相入市，多家保险公司竟争发展的保险市场新格局已初步形成。但是与发达国家相比，中国的保险业与之存在着巨大的差距。（一）中国保险业在开放中不断发展壮大，取得了一系列成果1、业务快速发展。自1980年恢复国内保险业务以来，中国的保险业保持了持续快速、健康发展的良好势头。2003年保费总收入达到3880.4亿元，比上年增长27.1%，相当于1999年的2.8倍；保险业总资产达到9122.8亿元，比上年增长41.5%；保险资金运用余额达到8739亿元，比上年增长51.4%。2003年保险密度为287.44元（即每个公民的平均保费），保险深度为3.33%，中国保险业呈现出蓬勃发展的良好局面。2、市场体系逐步健全。截至2003年底，全国共有保险公司61家，其中中资保险公司24家，外资保险公司37家。按业务性质分，财产保险公司25家，人身保险公司30家，再保险公司5家，政策性保险公司1家。此外还有6家保险集团(控股)公司，2家保险资产管理公司。专业保险中介机构705家，其中保险代理公司507家，保险经纪公司115家，保险公估公司83家，保险从业人员达到150万人。3、体制改革进展顺利。中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国再保险公司等国有保险公司股份制改革取得了重大进展。部分股份制保险公司通过吸收外资和民营资本参股，股权结构得到优化，治理结构逐步完善，经营管理水平进一步提高。保险资金运用管理体制改革取得突破。经国务院批准，中国人保控股公司和中国人寿保险集团公司分别设立了保险资产管理公司，把保险资金实行了专业化管理和集中统一运用。在探索保险资金管理改革方面迈出了重要步伐。4、法律法规初步完善。1995年《中华人民共和国保险法》颁布实施，标志着中国保险业进入了有法可依、依法管理阶段。为适应中国加入世贸组织的需要，2001年国务院颁布了《外资保险公司管理条例》，中国保监会积极清理了与世贸组织规则不符的法律法规和规章。2002年颁布实施了新的保险法，与此同时中国保监会依据新保险法的有关规定，先后制定、修改了保险公司管理规定等一系列配套的规章和制度。一个适合中国保险市场发展的法律法规体系已经逐步形成。5、保险监管逐步与国际接轨。偿付能力监管迈出了实质性的步伐，颁布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，建立了偿付能力预警指标体系，符合中国国情的偿付能力监督制度框架初步建立。与此同时，实施了《财产保险公司分支机构监管指标》、《财产保险公司分险种监管报表》以及《人身保险新型产品精算规定》等一系列监管规章。加强了保险业监管的制度建设。（二）与发达国家相比，我国的保险业就以下几个方面与之存在着巨大的差距1、从保险业发展的规模上看，我国保险公司的数量、保费总收入和资产总量都相对很少。规模是行业和企业发展水平的基本标志，从各方面的统计数据应该看到，我国保险业还处在起步阶段。2、从保险深度和保险密度上看，我国在这两方面都处于相当低的水平，与发达国家相距甚远。保险深度是一个国家和地区年保费收入与同期国内生产总值之比。目前，发达国家保险市场的保险深度已达10%左右。而我国2000年的保险深度为1.8%。保险密度指标是指人均保费。发达国家已达2000---3000美元，日本高达4600美元。而我国人均保费只有127.7元，约15美元，美国1600美元，人均保费是中国的107倍，日本是中国的307倍。保险深度和保险密度是衡量保险业发展水平的重要指标。3、从我国民众对保险业认识的程度上看，保险观念还较差。人们对保险在稳定社会经济，维护个人切身利益上的作用认识不够。主动买保险的个人寥寥无几，整个保险业，特别是人身保险是个买方市场，迫使百万保险推销大军四处奔波，推销保险产品。保险作为市场经济的产物，作为社会的稳定器，必须让人们从切身利益上认识其作用。（三）根据市场经济发展的一般规律和20多年来我国保险业发展的实际状况，预计在未来一个较长时期内，我国保险业将出现以下发展趋势1.保险市场体系化。从1995年《保险法》颁布实施特别是1998年11月中国保监会成立以来的情况来看，建设和完善中国保险市场体系的步伐正在加快，一个体系完整、门类齐全、法规健全的中国保险市场体系正在建立。2.经营业务专业化。随着我国保险体制改革的深化，出口信用保险和农业保险等政策性保险业务将从商业保险公司中分离出来，由国家成立专门的政策性保险公司。与此同时，在未来几年也会成立专营诸如火险或机动车险业务的专营保险公司。3.市场竞争有序化。从1997年开始，人民银行从整顿代理人入手调整了航意险、机动车险的退费、手续费，大力整顿保险市场，许多违规行为被制止，中国保监会成立后，进一步强调要逐渐规范市场秩序，加大对违规机构和违规行为的打击处罚力度，取得显著成效。4.保险产品品格化。在逐渐成熟的市场里，产品要占领市场只能靠品牌＋价格＋服务，这就是品格化。就保险产品的品格化而言，它所包含的不仅是利益保障功能或投资功能、储蓄功能或产品的组合功能，更主要的是它的价格水平与服务水平。5.保险制度创新化。根据我国的具体情况，我国的保险创新内容主要包括产品开发、营销方式、业务管理、组织机构、电子技术、服务内容以及用工制度、分配制度、激励机制等方面的创新。通过上述内容的创新，促进我国民族保险业的发展，使国内保险公司在与国外保险公司的竞争中立于不败之地。6.经营管理集约化。在市场竞争日益激烈的背景下，国内各保险公司都已意识到原来只注重扩大规模、抢占市场的弊端，而纷纷寻求走效益型道路，向内涵式集约化发展，追求经济效益最大化。7.行业发展国际化。在全球经济一体化的大趋势下，我国保险业与国际接轨是必由之路。中资保险公司也会到国外设立分支机构，加强与国际保险（再保险）市场的技术合作和业务合作，积极开展国际保险业务。8.从业人员专业化。在国内外同行竞争的背景下，客观上对保险从业人员提出了更高的要求，各商业保险公司将更加重视人才的培养，既要培养适应国内保险业务发展需要的核保师、核赔师、精算师、专业人才，更要培养精通国际保险惯例、参与国际保险市场竞争的外向型的人才。二、中国保险业的发展面临着前所未有的挑战，同时自身又存在巨大的潜力加入WTO后，中国保险业面临着前所未有的挑战，同时中国保险业自身又存在巨大的潜力。（一）中国保险业的发展面临着前所未有的挑战1、外资保险公司的进入，加强了保险市场竞争程度，导致保险企业保费利润率的迅速下滑。2、造成一部分保费外流。尽管1995年实施的《保险法》第102条规定了“保险公司需要办理再保险分出业务的，应当优先向中国境地内的保险公司办理”，但实际操作时，难度比较大。目前保险监管部门要求外资保险公司自留保费不低于30%，加上法定分保20%部分，仍有50%的保费可以由外资历保险公司安排再保险。3、与国内保险公司争夺一定的市场份额。外资保险公司客观上有着资金实力雄厚，管理先进，技术服务水平较高的优势，目前尽管在业务经营范围上还受到一定的限制，但发展势头还是比较好的。从全国的市场结构看，外资保险公司所占比重年还不到百分之一，但在开放区域内的外资保险公司的市场份额已接近10%，并有继续扩大的趋势。4、外资保险公司由于在待遇方面有着比国内保险公司优厚的条件，会造成国内保险企业一部分优秀人才流失。（二）从影响保险业的发展的诸因素看，中国保险业的发展存在巨大的潜力1、随着我国城乡居民收入的增加，恩格尔系数的不断降低，保险品作为一种特殊的金融消费品必然会逐步伴随收入的增加而日益提高。2、随着我国经济结构的不断调整，保险业必将随着金融业在国民经济中的比重提高不断增加。在当代世界经济活动中，保险业越来越具有举足轻重的作用，保险业在经济结构中所占的比重将日益增加。保险机构应充分认识到我国保险业存在的巨大市场潜力和生存空间，实现保险业从买方市场向卖方市场的转化。3、在我国社会经济发生重大变革转型时期，投保人和被保险人的范围呈日趋增长和扩大的趋势。各种意外事故屡屡发生，天灾人祸不期而至，这就为拓展保险业的发展提供了充分的依据，为保险人员推销保险，开拓业务活动创造了有利的客观条件，为保险业进一步的发展提供了更广阔的空间。三、中国加入WTO后保险业的对策面对中国保险业与发达国家的巨大差距及加入WTO后面临的挑战，我们应考虑以下对策：（一）加快对内开放保险市场的步伐，提高民族保险业的竞争力现阶段我国保险市场有两大特征，一是封闭，二是垄断。针对我国保险市场的发展状况，加快对国内保险市场开放的步伐，尽快建立一套适应市场经济的保险机制，打破封闭垄断的市场格局，放开内资保险市场，大胆的让现有保险公司都加入竞争行列，实现保险市场的充分有序竞争，并充分发展。（二）国家对保险业应实行低税政策，进一步壮大民族保险业实力。我国现行的保险公司税收标准是按照保费收入每年上缴8％的营业税、33％的所得税和15％的调节税。我国财政对保险公司实行揽底课税，一定程度上影响保险公司责任准备金的积累，从而影响保险偿付能力的提高。此外，政策给予外资保险公司超过国民待遇的某些政策，也会使中外保险公司处于不平等的竞争地位。以上都需要国家从政策上予以探讨研究。（三）改革我国国内资保险公司的保险经营体制和管理体制，尽快实现与国际惯例接轨。我国保险业产生于计划经济时代，现在内资保险公司在人事、财务等的管理上基本是旧的管理体制。由于体制僵化、待遇低，人才的使用，员工的工资收入和福利待遇还不能与外资公司相比。因此要通过改革，克服内资保险体制上的种种弊端，引进先进的管理体制和经营体制，使内资公司尽快提高企业活力，增强市场竞争力。与此同时，要尽快健全和发展有利于内资保险公司资金运用的资本市场和证券市场，拓宽国内保险业经营渠道，壮大内资公司资本实力，在积极稳妥地推进内资保险公司改革的同时，使之在公司结构和保险业务运作上尽快的与国际接轨，积极参与竞争。（四）在竞争日益国际化的保险市场上，我国保险业要想立于不败之地，必须建立全新的保险经营理念。要真正培育出具有雄厚实力和国家知名度的民族保险公司，内资保险公司必须转变经营观念，树立效益成本的经营思想，建立适应未来保险市场的内控机制，特别对承保质量、管理效率、防范风险能力、规范操作的程序等，都要实行严格管理。变粗放经营为集约经营，苦练内功，提高风险管理及技术水平。要转变单一的经营模式为多种形式的营销模式，以勇于开拓，敢于创新的精神，创造性地探索多种形式的营销手段。要学习和借鉴国外保险公司的办惯例，侧重培育中介机构和利用中介机构展业。以提高保险服务质量为手段，使自身立于不败之地。此外，国家应从政策上对民族保险公司进行扶持，在来源配置上实行倾斜政策，增强其综合实力。（五）积极开展保险科技创新活动，全面快速提升经营管理水平。保险技术创新是就保险业的业务经营上，所进行的种种富于开拓性、创造性的变革。主要包括险种创新、营销方式创新、服务项目创新等多方面。保险技术创新有利于缩小民族保险业与国际保险市场的差距，带动保险业迅速发展，最大限度地满足社会日益增长的多层次、多样化的保险需求，使我们在未来的保险市场中居于相对有利的地位。目前，就险种创新而言，我们要大力发展责任保险、医疗保险等险种，全力开拓新险种。如分红保险、变额保险、单一疾病和特定疾病保险。其次，就营销方式而言，可以学习借鉴外国保险业的经营经验，结合我们自身情况，大力发展新的营销手段和方式，尽早为开展网络保险做好铺垫。将发展网上保险作为21世纪的战略举措，为占领网上市场做好积极铺垫。（六）加快培育高素质的人才未来的竞争，归根到底是人才的竞争。民族保险业除了要注意筑巢引凤，通过尊重、优待政策来吸引人才外，更需要全方位加快现有人才的教育和培养。与此同时，要注意培育企业文化的氛围，创造和谐宽松、团结向上的环境，以增强企业的凝聚力，防止人才流失。（七）完善保险法规，强化市场监督保证保险市场健康持续发展，做到监督的全程化、动态化、持续化。同时，要加快制定入前后的相关法律法规，包括修改和完善《保险法》，对内外保险公司应实行统一监督，在监督目标、指标、手段上应避免双重标准，切实有发挥国家保险监督的职能作用。参考文献：1.乔桂明：《中国保险业发展战略研究》复旦大学出版社2003-12-012.3.魏华林、俞自由、郭杨:中国保险市场的开放及其监管。《保险研究》,1998(7)、(8)、(9)作者地址：河南工业大学经济贸易学院2004级经济学类邮编：450001
扩展阅读：【保险】怎么买，哪个好，手把手教你避开保险的这些"坑"

6. 社会保险的现状

官方数据显示：2013年累计中断缴社保的人有3800万，占城镇职工参保的一成还多，外来务工人员中断社保的问题却非常凸显。个人一旦中断社保，根据各地的不同政策，买房买车都将受到很大的影响。表面上来看，中断社保纯属个人行为，但影响的却是整个社保体系。 2015年，新年伊始，天津、重庆、福建、江西等地纷纷上浮社保缴费基数标准，与2014年相比，用人单位和职工需要缴纳的社保费用均有所上涨。 2015年8月底，社保第三方专业机构“51社保”发布2015《中国企业社保白皮书》(以下简称《白皮书》)，显示企业参保基数合规率为38.34%。也就是说，仍有接近62%的企业未按照职工实际工资缴纳社保，其中24%的企业统一按最低基数缴费。

7. 中国现在的社会保险制度

准确说中国的社会保障制度是从50年代初建立和发展的，其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。1952年2月政务院公布了《劳动保护条例》，标志着新中国的社会保险体系的建立，其保障对象是企业职工，保险项目包括疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡和待业等。国家机关工作人员的退休办法遵循的是1952年12月公布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。1966年后，社会保险制度转变成企业保险制度。1984年，中国的社会保障制度进入到改革阶段。中国社会保险制度改革首先是从项目开始的，当以企业为单位的公费医疗制度日益成为企业的负担时，20世纪90年代初，开始了对医疗保险制度改革的尝试。经过20年的努力，中国建立起了以城镇职工为保障对象的社会保险制度体系。主要项目有社会统筹与个人账户制度相结合的养老社会保险（以下简称统账制度）、社会统筹与个人账户制度相结合的医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险。供参考。
扩展阅读：【保险】怎么买，哪个好，手把手教你避开保险的这些"坑"

8. 如何看待中国社会保障制度的发展

中国的社会保障制度建设，和中国社会发展密切联系，新中国建国到改革开放前，是以国家责任发展到国家与单位责任共同分担的过程。
在进入改革开放后，现在中国社会保障走向由政府主导与社会各方共同担当责任的进程。
1969年-1977年，社保制度重心向单位转移并持续扩张，1978-1985，主要集中在历史遗留问题，退休制度的改革，直到1985年，中国社会保障制度正式进入改革时期。
计划经济时期，中国实行的国家-单位保障制度，其主要的特点在于国家负责，单位包办，全面保障，遇到一系列的问题，如封闭运行，缺乏效率等。1986年公布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，后颁布了《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，这些标志着中国社会保障制度，开始走向了结构多元化，这就构成了中国社会保障制度的重构时期。
中国的社会保障制度发展，是采用了渐进改革的方式，这使得和其他国家所具有的立法先行有很多区别，中国的社会保障改革每一步都是要以长时间的试点，才会进行确定全面推广方案。这既有优点又有缺点。
优点在于：中国的社会保障制度取得了巨大的成就，从原来的国家-单位保障，到现在的政府主导、责任分担、合理保障，多层次保障的全面社会保障，这创造了惠及亿万国民的社会保障制度。
缺点在于：现行的社会保障是未高度发展的，落后于经济发展的，不公平现象还是比较突出的，主要表现为体系不完善、法制建设落后、责任模糊、项目有效性有待提高。
未来中国的社会保障的发展应该是立足于本国人口基数大的国情，以及面临的人口老龄化问题，未来中国的社会保障应该着力与制定完善的法制、缩小贫富差距，实现协调发展，同时，注重社会弱势群体的保障制度建设，提高居民的生活水平。
在目前，中国必须完善社会保障的法制建设，同时，回归兼顾公平的基本路线，明确国家、单位、企业、个人的社会保障责任，大力支持和合理引导社会慈善机构在社会保障中的作用，最终建成惠及一个健全、覆盖全体国民的社会保障体系。